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2015年度天然氣領域新出臺政策法規觀察
發布人:綜合部 發布時間:2016-03-05 瀏覽次數:5522
 

 

 

2014年出臺多項政策法律之后,2015年天然氣領域的政策法規基本上以落實深化2014年的政策為主,保持了政策的延續性和穩定性;同時,今年出臺的大氣污染防治法、價格機制改革方案和國企改革方案中等不乏與天然氣相關內容,我們也將其納入觀察范圍;此外,今年各地政府陸續出臺不少天然氣相關政策法規,我們精選部分重點內容進行分析。具體如下表所示:


 一、國家行業領域政策法規

1、《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》

213日,財政部、住建部發布通知,決定在市政公用領域開展政府和社會資本合作(PPP)項目推介工作。通知對PPP項目推介工作的總體目標、基本原則、推介要求、組織實施、保障措施等方面進行規定,希望改變先前市政公用產品和服務由政府單一供給的方式,實現政府和社會資本合作的新模式。具體到天然氣行業:

一是明確供氣、地下綜合管廊等為重點推進市政公用領域;

二是改變地方政府主要以土地使用權等抵押擔保、借地方投融資平臺發債等傳統做法,有序推進以特許經營等方式吸引社會資本;

三是要求供氣等項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營,提高服務質量;

四是明確幾類運作模式,對地方政府自建自管的存量項目,可優先考慮按照PPP模式轉型;對企業已是投資運營主體的存量項目,可按照PPP模式改造;對企業在建但因各種原因停滯的項目,政府可以注入一定資金,與企業合作。對經充分論證確需新建的項目,也可按照PPP模式設計運作;

五是地方財政將綜合采取財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等多種方式,加強對推介項目予以支持。

2、《關于理順非居民用天然氣價格的通知》和《關于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知》

226日,國家發改委發布了《關于理順非居民用天然氣價格的通知》。具體要點如下:

一是宣布氣價并軌。這是通過增量氣下調0.44/方、存量氣上調0.04/方的方式實現的,這也意味著我國理順非居民用氣價格三步走的目標已實現,2013年以來實行的存、增量氣計價法將成為歷史;

二是放開直供用戶門站價格,由供需雙方協商定價。在2013年、2014年這兩次氣價改革中,已放開了海上天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格以及LNG氣源價格。此次價改又新放開了直供用戶門站價格,對大型工業用戶降低用氣成本帶來利好;

三是考慮到居民用氣價格調整影響太大及化肥行情低迷等方面因素,此次氣價調整與前兩次調整一樣,并未對居民和化肥用氣價格提出過多限制。

1118,國家發改委發布了《關于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知》,在國際油價不斷下跌而使天然氣經濟性逐漸喪失的背景下,此次降價備受業內關注:

一是自20151120日起非居民用氣最高門站價格每立方米下調0.7元;

二是推出新的價格形成機制,將現行的最高門站價格管理改為基準門站價格管理,降低后的門站價格作為基準門站價格,供需雙方可在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體門站價格;

此外,《通知》亦重點指出已于201571日開始試運行的上海石油天然氣交易中心,希望非居民用氣盡快進入該交易中臺,力爭用2-3年時間全面實現非居民用氣的公開透明交易。

按照國家發改委的規劃,天然氣價格改革的最終目標是全面放開非居民用氣價格,并分步實施。自20136月區分存量氣與增量氣以來,我國非居民天然氣最高門站價格經歷了四次調整,按照《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》(見下文)的要求,放開天然氣氣源和銷售價格是未來改革的總體方向,預計未來天然氣價格市場化程度有望繼續循序提升。

3、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》經國務院常務會議通過,由國家發改委等六部委于425日聯合發布,并于201561日起施行。從法律效力上看,《辦法》是一部低于法律,但高于一般性規范性文件的部門規章,不僅為現階段特許經營提供了基本制度規范,也為鼓勵民間資本進入相關領域提供法治保障。其中與天然氣行業相關的要點如下:

1)立法目的和特許經營范圍。立法目的首先是鼓勵和引導社會資本參與,甚至把保護特許經營者合法權益放在了保障社會公共利益和公共安全之前,這是從未有過的;《辦法》擴大了特許經營范圍,明確適用于能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等行業。天然氣作為典型的能源行業,顯然適用于《辦法》;

2)特許經營期限。《辦法》規定特許經營期確定應考慮行業特點、公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素予以確定。同時,約定可超過30年規定的特許經營期限是此次一大亮點。這就突破了2004年建設部126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》第12條規定的30年限制,給了政府部門及特許經營者更大的運作空間;

3)特許經營協議內容。在《辦法》列明的特許經營協議17項內容中,需要注意在特許經營協議中明確設施的權屬,以及相應的維護和更新改造問題,這點值得天然氣管網設施企業關注,需要明確區分政府投資資產、企業投資資產、用戶投資資產,同時約定未來的維護和更新改造責任,避免對非自己權屬的資產承擔不必要的更新改造責任,或是放棄維護保養費用的權利;

4)普遍性服務要求。作為基礎設施和公用事業的提供者,其必須履行普遍性服務要求。即在協議約定的區域內,實施普遍性服務,不得有差別待遇。這條值得城市燃氣企業關注,不得對同類的客戶實施不同的價格,一些價格減免或優惠的政策必須要有足夠的理由和證據支持;

5)強化特許經營監督管理。一是行政監督。第四十一條規定了行業監管、成本監審和審計監督等行政監督手段;二是社會監督。第四十三條至第四十五條分別規定了監測評估、績效評價,以及通過信息公開,加強公眾監督等制度;三是保障公共服務供給。《辦法》第四十條、第四十八條、第五十二條規定了特殊情形下保障公共服務穩定持續提供的措施,第四十七條還規定突發事件時的應急預案保障。

4、《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》

20146月國務院下發《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》后,20154月包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門等十個城市名單確定,國務院辦公廳2015810日正式印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》,進一步強調加強市政地下管廊建設。具體到與天然氣相關內容如下:

一是明確地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設燃氣等市政管線的公共隧道。目的是解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題;

二是強調完善標準規范,要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要,避免產生相互干擾;

三是確定從2015年起,城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求,同步建設地下綜合管廊;老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等,因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設;

四是規定已建設地下綜合管廊的區域,該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的,規劃部門不予許可審批,建設部門不予施工許可審批,市政道路部門不予掘路許可審批;

五是落實各方權利義務關系,要求管廊運營單位與入廊管線單位簽訂協議,明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內容。管廊本體及附屬設施管理由地下綜合管廊建設運營單位負責,入廊管線的設施維護及日常管理由各管線單位負責。

二、國家相關領域政策法規

5、《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》

315日,中共中央、國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》。1130日,發改委發布了《關于推進輸配電價改革的實施意見》、《關于推進電力市場建設的實施意見》、《關于推進售電側改革的實施意見》等6個電力體制改革配套文件。我們試圖從天然氣的角度來看這些文件:

1)電力改革的目標和意義在于:降低企業和社會用電成本,發揮價格調節供需的作用,規范電網企業運營模式,加強對電網企業的成本約束。從天然氣角度來看,降低企業和社會用氣成本也是天然氣改革目標,市場化的定價機制將引導合理的用氣需求,而油氣管網公平開放也是天然氣管網的改革目標,燃氣企業也會被政府加強成本規制;

2)推進輸配電價改革具體措施是分類推進交叉補貼改革。結合電價改革進程,配套改革不同種類電價之間的交叉補貼,逐步減少工商業內部交叉補貼,妥善處理居民、農業用戶交叉補貼。而同樣交叉補貼也是天然氣行業的老大難問題;

3)《關于推進輸配電價改革的實施意見》提出電價交叉補貼的處理方式:過渡期間,由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額,經政府價格主管部門審核后通過輸配電價回收。輸配電價改革后,根據具體情況核定分電壓等級輸配電價,測算并單列居民、農業等享受的交叉補貼以及工商業用戶承擔的交叉補貼。這個操作可為氣價的交叉補貼改革所參考;

4)《關于推進電力市場建設的實施意見》提出建立相對獨立的電力交易機構的要求。《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》從多個方面,對組建相對獨立交易機構做了明確規定。這些在上海石油天然氣交易中心的組建中得到了體現;

5)電網企業對供電營業區內的各類用戶提供電力普遍服務,保障基本供電,承擔其供電營業區保底供電服務;《關于推進售電側改革的實施意見》明確,發電企業及其他社會資本均可投資成立售電公司;擁有分布式電源的用戶,供水、供氣、供熱等公共服務行業,節能服務公司等均可從事市場化售電業務。這點值得天然氣行業關注;

6)《關于推進售電側改革的實施意見》還明確,同一供電營業區內可以有多個售電公司,但只能有一家公司擁有該配電網經營權,并提供保底供電服務。同一售電公司可在多個供電營業區內售電。該思路同樣可以參考用于城市燃氣行業的改革。

6、《關于深化國有企業改革的指導意見》

824日,中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》,共分830條,與天然氣領域相關的內容包括:

一是明確了國企分類意見。概括為商業A類、商業B類和公益類三種。商業A類適用于充分競爭行業,可通過股份制,央企絕對控股、相對控股及參股均不限;商業B類適用于國家安全、經濟命脈重要行業和關鍵領域,及自然壟斷領域,要求國企控股和非國資參股,要求仍要顧及國家安全和國民經濟運行,服務國家戰略;

二是對自然壟斷行業,實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革,根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,促進公共資源配置市場化;

三是公益類可采取國有獨資形式,具備條件的也可推行投資主體多元化,重點考核成本控制、營運效率和保障能力等。根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況,考核中要引入社會評價;

四是在發展混合所有制方面,強調因地施策、因業施策、因企施策,宜獨則獨、宜控則控、宜參則參,不搞拉郎配,不搞全覆蓋,不設時間表,成熟一個推進一個。

五是單獨明確了石油天然氣領域的改革:在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域,向非國有資本退出符合產業政策、有利于轉型升級的項目。

7、《大氣污染防治法》

《大氣污染防治法》制訂于19879月,期間19958月、20004月先后修訂,2015829日再次修改后于201611日開始施行。這部法律共設八章129條,其中涉及到天然氣相關內容包括:

一是強調防治大氣污染,應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治,而這前三項正是天然氣能夠大展身手的舞臺;

二是要求未達到國家大氣環境質量標準城市的應當編制限期達標規劃,采取措施,按照期限達到大氣環境質量標準。這將直接利好天然氣產業;

三是調整能源結構,推廣清潔能源的生產和使用。優化煤炭使用方式,推廣煤炭清潔高效利用,逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重;

四是劃出禁燃區。在禁燃區內,禁止銷售、燃用高污染燃料,禁止新建、擴建燃用高污染燃料的設施,已建成的,應當在城市人民政府規定的期限內改用天然氣、頁巖氣、液化石油氣等清潔能源;

五是突出電力調度應當優先安排清潔能源發電上網,這將有利于天然氣發電項目。

8、《關于推進價格機制改革的若干意見》

1015日《中共中央、國務院關于推進價格機制改革的若干意見》發布。意見明確,到2017年,競爭性領域和環節價格基本放開,政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。與天然氣領域相關的內容包括如下:

一是明確推進水、石油、天然氣、電力、交通運輸等領域價格改革,放開競爭性環節價格,充分發揮市場決定價格作用;

二是要求價格改革要與財政稅收、收入分配、行業管理體制等改革相協調,合理區分基本與非基本需求,統籌兼顧行業上下游、企業發展和民生保障、經濟效率和社會公平、經濟發展和環境保護等關系,這對天然氣行業來說特別重要;

三是設定了時間表,到2017年,競爭性領域和環節價格基本放開,政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節;

四是專題突出能源價格市場化。按照管住中間、放開兩頭總體思路,推進電力、天然氣等能源價格改革,促進市場主體多元化競爭,穩妥處理和逐步減少交叉補貼,還原能源商品屬性。盡快全面理順天然氣價格,加快放開天然氣氣源和銷售價格,按照準許成本加合理收益原則,合理制定天然氣管網輸配價格;

五是針對公用事業和公益性服務價格,要求區分基本和非基本需求,促進政府和社會資本合作,保證行業可持續發展,滿足多元化需求,全面實行居民用氣階梯價格制度;

六是加強成本監審和成本信息公開。公用事業和公益性服務的經營者應當按照政府定價機構的規定公開成本,政府定價機構在制定和調整價格前應當公開成本監審結論。

三、地方部分重點政策法規

全國各地出臺涉及天然氣的政策法規很多,這里精選了四個,分別涉及價格、能源替代、管道氣推廣、燃氣安全幾個方面。

9、《河北省物價局關于規范天然氣價格管理的指導意見》

616日,河北省物價局公布了《關于規范天然氣價格管理的指導意見》,提出加強對省內管道公司、城市燃氣公司等天然氣經營企業的成本監審,嚴格控制收益率及中間環節,嚴禁層層轉供,降低供氣成本。其價格管理要點如下:

1)管道天然氣銷售價格由購氣價格和配氣價格構成。其中,購氣價格指購入天然氣的綜合價格(多氣源供氣的,按照不同氣源價格加權平均確定);配氣價格由配氣成本(指城市天然氣經營企業利用城市管網為用戶配送天然氣過程中發生的費用)、稅金和利潤構成;

2)選用經營期定價法或成本加成法從緊制定配氣價格。對新建城市天然氣管網,一般采用經營期定價法;隨著城市天然氣管網設施逐步發展完善和用氣量趨于穩定,過渡到成本加成法;

3)壓縮天然氣價格包括母站價格和銷售價格。其中,銷售價格包括居民用、非居民用及車用天然氣價格。壓縮天然氣母站價格、居民用及車用天然氣價格采用成本加成法,授權市、縣人民政府管理,并報省價格主管部門備案;

4)城市燃氣初裝費授權市、縣人民政府管理,并報上一級價格主管部門備案。其中,新建商品房燃氣初裝費,由房地產開發企業繳納,不得向用戶單獨收取,相關政策及既有住房燃氣初裝費標準按照市、縣人民政府具體規定執行;

5)天然氣計量裝置使用到規定年限后,由天然氣經營企業負責更換,所需費用計入企業成本。

10、《上海市發改委等四部門關于加快推進本市集中供熱和熱電聯產燃煤(重油)鍋爐清潔能源替代工作的實施方案》

730日,上海市發改委、經信委、環保局和財政局等四部門聯合印發《關于加快推進本市集中供熱和熱電聯產燃煤(重油)鍋爐清潔能源替代工作的實施方案》。《方案》要點中涉及天然氣的部分包括:

1)支持燃氣管網配套建設。對實施天然氣替代的項目,天然氣管網(用戶紅線外)敷設費用燃氣企業承擔50%(60%)天然氣管網敷設費用,區縣政府和企業各承擔25%(20%)

2)進一步實施掘路費優惠政策;優先將集中供熱和熱電聯產企業實施清潔能源替代項目的燃氣排管工程列入管線工程掘路施工計劃,并盡量不收取加倍掘路修復費;

3)鼓勵能源供應企業執行更優惠的能源價格支持清潔能源;鼓勵本市各級燃氣供應企業對集中供熱和熱電聯產企業實施清潔能源替代的,要優先保障天然氣供應,并予以氣價優惠。對實施燃氣熱電聯產改造的項目,其原動機的用氣價格按照本市天然氣分布式供能項目的燃氣價格水平執行,調峰鍋爐的用氣價格鼓勵按照低于本市工業用氣的價格水平給予優惠;

4)實行鼓勵先行和高效用能的差別化補貼政策。對2015年底前完成清潔能源替代的燃煤集中供熱和熱電聯產企業,市、區縣兩級財力給予一次性補貼。對符合以熱定電、高效節約原則核準建設的燃氣熱電聯產改造項目,在項目建成后按1000/千瓦給予補貼,單個企業補貼金額最高不超過5000萬元,在市節能減排專項資金中安排。

11、《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市推進管道燃氣三年發展計劃實施辦法的通知》

由于歷史的原因,相比較其他一線城市而言,廣州市的管道燃氣普及率相對較低。為此,廣州市政府早在201449日發布了《關于實施管道燃氣三年發展計劃的通告》后,201510月,又緊接著發布了《關于印發廣州市推進管道燃氣三年發展計劃實施辦法的通知》。廣州市用了一些能夠高效推進但又合法合規的辦法,這值得很多管道氣普及程度不高的城市借鑒。

一是明確推廣管道燃氣的使用。凡具備管道燃氣供氣條件的各類用戶等,均應使用管道燃氣。禁止在禁燃區內使用燃煤、重油等高污染燃料,符合管道燃氣安裝條件的工業企業,應當按環保部門要求將原有鍋爐改用天然氣。禁止在已配套管道燃氣供應設施的高層建筑使用瓶裝氣;

二是庭院燃氣管道工程簡化規劃報建。規定了除涉及公共利益、交叉利益等特殊情形外,廣州市行政區域內的庭院燃氣管道工程建設無需辦理《建設工程規劃許可證》;

三是賦予燃氣經營企業對紅線內燃氣管道工程質量監管的權利。包括鼓勵以代建等方式委托燃氣企業統一建設紅線內燃氣管道工程、燃氣企業對工程施工過程的抽查、燃氣企業在接管紅線內燃氣管道設施時,對復查不符合安全技術條件的,可不接收;

四是明確物業管理單位不得以任何形式向燃氣管道設施建設單位或施工單位收取除施工押金以外的配合費、車位占用費等其他費用;

五是禁止具備管道天然氣使用條件的餐飲單位使用液化石油氣瓶(組),鼓勵改用管道天然氣;

六是加強在工商業、交通領域燃氣推廣使用。包括禁燃區內禁止燃燒原(散)煤等高污染燃料,推動燃煤、燃重油工業鍋爐的替代工作,加快推進在各類車輛使用天然氣。

12、《廈門經濟特區燃氣安全監督若干規定》

1030日,《廈門經濟特區燃氣安全監管若干規定》發布,自201611日起施行。該《規定》由《廈門市燃氣管理條例》修訂而來,《規定》開始施行的同時原條例宣布廢止。這部《規定》在2015年各地的燃氣條例修訂中有一定的代表性,體現了強化安全監管的趨勢,同時又有自己獨特的一些亮點。

一是進一步規范和加強查處非法經營燃氣行為,對使用黑氣,擅自改裝、遷移、拆除燃氣設施的用戶,予以重罰;

二是對餐飲場所使用液化石油氣鋼瓶作出了詳細規定,并鼓勵餐飲場所推廣使用管道燃氣。市政府必要時可以規定部分區域或者部分類型的餐飲場所必須使用管道燃氣;

三是強化年度入戶安檢方案,對餐飲場所用戶每6個月入戶檢查不得少于一次,對其他用戶每年入戶檢查不得少于一次;

四是燃氣經營企業發現用戶存在重大安全隱患、嚴重威脅公共安全且不能及時整改到位的,必須采取停氣措施;

五是有關行政部門對為查處非法存儲、銷售燃氣行為提供線索的舉報人應當進行獎勵。

除上述的12個政策法規外,還值得重點關注的天然氣年度政策法規包括:國家能源局《燃氣電站天然氣系統安全管理規定》(國能安全[2015]450號),國家能源局、國家鐵路局《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術及管理規定》(國能油氣[2015]392號),國家能源局《關于印發2015年市場監管工作要點的通知》(國能綜監管[2015]121號),浙江省政府辦公廳《創建國家清潔能源示范省行動計劃(20162017)》(浙政辦發〔2015136號)等。限于篇幅,不再一一累述。

天然氣是一個深受政策法律影響的行業,這些2015年頒布的政策法規,已經在能源產品價格改革、能源領域壟斷改革、能源市場開放、政府職能轉變等多個方面產生影響。作為天然氣行業的市場主體,只有主動適應政策法律環境的調整,順勢而為,擁抱變化,才能在能源革命的新浪潮中占領先機。

 

 
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